评估不能走样

党的十八大报告提出“建立健全重大决策的社会稳定风险评估机制”，为全面推进该项工作指明了方向。起始于2005年四川、2006年江苏和浙江、2007年上海的社会稳定风险评估“实验”和“试点”，经过近几年的快速发展，在2012年上升到中央层面，将进入到一个新的发展时期。

　　社会稳定风险评估应避免陷入三种倾向而走样

　　作为新生的制度安排，在短短的五六年时间内在全国各地迅速地扩散、传播，最终发展为全国范围内自上而下的全面实施，不可谓不快速。但是，快速发展过程中也出现了三种不正确的认识以及运作：
　　第一种认识与运作方式是把“社会稳定风险评估”等同于经济评价和建设项目的环境影响评价，成为典型的为评估而评估。社会稳定风险评估与经济评价和环境影响评价的最大不同之处在于，它不是为环境指标或建设要素而评估，而是对社会矛盾的排查、疏导、化解以及动态预防的过程。但实践中的社会稳定风险评估通常类似于环境影响评价，引入第三方进行评估，最后撰写厚厚的评估报告，但实际效果并不明显，反而增加了管理成本。其最大不足之处是把评估过程简单等同于寻找风险源，忽略了评估过程的实质是“源头治理”，排查、化解、缓解与预防。因此，在推进第三方评估过程中应防止评估责任虚化，警惕过度的市场化，防止把社会稳定风险评估引入到错误方向去。

　　第二种认识与运作方式是党政机关内部自我评估，根据领导的需要来决定风险等级以及应对措施，把社会稳定风险评估变成推卸责任的“挡箭牌”，致使评估流于形式。当下社会稳定风险评估的顶层改革意义在于把党政维稳系统与公民维权系统联接在一起，它要求从本质上改变现行的维稳方式。进一步地说，是把公民对公共决策后果的事后激烈抗争转化为事前的积极参与。因此，公民广泛、有序、实质性地参与是决定社会稳定风险评估质量的关键因素。公民介入公共决策的程度，具体来说有：信息告知（知情权）、在场（参与权）、声音（表达权）、协商与谈判（博弈权）、同意（决定权，通常所说的群众支持与否）。源头治理的实质是推动公共决策过程的转变，把“救火”转变为“防火”，因此需要建立透明、开放、多元的决策过程。党政机关内部的自我评估忽略了社会稳定风险评估对民主决策的要求。

　　第三种认识与运作方式是把社会稳定风险评估当作指标化的考核。通过下达明确的考核指标，追求评估数量，然后再不断进行检查，其目的是满足程序上的指标要求，但对制度长期发展不利，最终可能流于考核形式，逐步减弱制度创新的积极意义，甚至可能形成新的利益链。不同层级的政府、不同的党政部门每天都要面对大量、繁琐的公共决策，但并非每一项决策都直接或间接涉及到利益格局调整或再分配，而“重大决策”更是具有时间、空间、层级、利益冲突等明确而复杂多样的约束条件。因此，应当根据决策的层级和党政部门职能进行科学筛选，需要避免“一刀切”和“指标化形式考核”。

　　实践中的错误运作方式很大程度上来自于理论认知上的不清晰或者是误解，因此，要更好发挥这一创新制度的效益，还需认真理解这一制度的背景、来源和要求。
　　社会稳定风险评估制度是扎根和内生于我国发展实践的制度创新
　　社会稳定风险评估是在我国以政府主导下快速发展的进程中出现的，有着深刻的发展模式烙印和时代背景。随着市场化向纵深发展，社会价值体系重构、信息传播技术的变革、人口自由流动的频繁，社会越来越开放等都改变了计划经济体制下形成的社会秩序，全方位的社会转型迫切要求建构一套新的良好秩序。但是具体到每一个社会群体性行动个案，其直接或间接因素都指向公共决策过程。在政府主导的发展模式下，庞大的行政体系直接参与发展过程、分配过程和利益调节过程。决策不当往往成为直接引发社会冲突的来源。在这种类型的社会稳定维护体系下，社会成本日益上升。为了改变日益增加的维护社会稳定的成本和压力，有的地方负责人开始探索新的维稳方式，开始注重源头治理、节约成本，力图把社会矛盾化解在萌芽状态、力图减轻群体性行动发生的概率，减轻社会冲突激烈程度。通过近几年探索实践来看，社会稳定风险评估作为一项制度安排已经发挥出了相当大的社会效益。实践表明，这一评估制度已成为社会管理创新的“亮点”，使依法、科学、民主决策有了新的“载体”和“抓手”。

　　社会稳定风险评估实质上是公共决策过程的转变
　　社会稳定风险评估旨在通过对决策涉及利益相关的人群进行社会矛盾预先排查和化解，从而避免或减缓重大决策对社会稳定带来负面及消极影响。从科学原理来看，它是把战略预见思想、社会运动和抗议政治分析框架、影响评估理论、风险评估与社会冲突管理的工具、利益相关者分析技术等进行综合而形成的制度创新。从目前实践来看，其对象是可能引发社会群体性行动事件的重大决策，主要集中在经济社会发展的“五年规划”、城市总体规划、重大工程建设、重大政策调整等方面。风险评估的方法通常通过寻找风险源来展开。风险源来自多方面，有的是源自人群不满情绪反映，有的是源自政策间存在着缝隙（如时间、空间、人群、不同领域之间政策存在着不一致），有的是源自政府没有依法决策，有的源自决策不科学等等。风险源的识别就是要把这些社会矛盾点找出来。所以，社会稳定风险评估的目的不是简单地用来“否决”重大决策，也不是简单地促进指导部门扩张权力，而是如何让决策变得更加民主、更加科学，让公共决策真正体现出公共性。其实质是转变公共决策过程，从体制内决策向民主、开放、多元、对话的方向转变。

　　作为一项社会管理创新的制度安排，社会稳定风险评估还需要更多的科学研究，需要强化理论与实践的互动，需要在研究过程中改进制度安排的运作，降低运行成本，提高其效益。

　　（作者为同济大学经济与管理学院教授）